作者： 肖卫兵
作者单位:上海政法学院 发表于《商业时代》2007年第22期
◆中图分类号：D912.1 文献标识码：A
内容摘要：政务信息资源社会化增值开发利用需要一定的法律环境支持，如信息公开法、版权法、反不正当竞争法、反垄断法等，但我国目前缺少相关法律支持。笔者认为，有必要制定或修改相关法律，以营造政务信息资源开发利用的最佳法律环境。
关键词：政务信息资源 信息公开 增值开发利用
随着信息技术的发展，我国电子政务建设逐步深入，信息可以通过技术而和其载体分离并可以低成本地得到广泛的传播、转让和使用。于是信息的商业价值也日益凸 显。原本被政府掌握80%的信息资源也可以得到充分利用，以期实现信息产品对国民经济的巨大贡献。为了充分利用政务信息资源，将之进行合理的增值开发利 用，我国有必要借鉴国外的相关经验，建立一套适合其开发利用的最佳运行准则。
一、国外政务信息资源开发利用的法律环境综述
（一）信息公开法律环境
政务信息资源的公开问题是其社会化增值开发利用的前提。没有信息公开，商业化开发利用就失去了基础。同时，没有信息公开的最大化保障，商业化开发利用的价 值也会贬低。当然， 政务信息资源社会化增值开发利用不仅涉及一个是否公开的问题，而且还涉及是否可以便利获取的问题。
目前全球已经有超过60多个国家分别制定了信息公开法律规定。美国在上世纪就已经制定了信息公开法，该法在经过了多次修订后，逐步为信息资源的开发利用创 造了有力保障。欧盟大多数国家都制定了信息公开法。这些法律的出台都在一定意义上使得政务信息资源的增值开发利用成为了可能。在2003年，欧盟还颁布了 关于公共部门信息再使用的指令。这一切构成了政务信息资源增值开发利用的基础。
美国在这方面的立法保障主要有1966年制定的信息公开法。随后的修正案，尤其1996年的电子信息公开法的出台，适应了信息社会的特殊要求，主要表现在 该法明确要求政府主动公开日常信息，以便利公众的广泛获取。这进一步完善了信息公开法律的框架，通过主动公开和依申请公开两套信息公开运行机制，确保了信 息资源的便利获取。除了规定主动公开的义务之外，美国还规定了信息资源的定价问题。政务信息资源的定价问题直接影响到其社会化增值开发利用的成本。由于美 国立法规定政府对其拥有的信息资源的价格收取不得超过提供信息的成本价。这里只可能包括搜索信息、复制、打印、递送信息所直接产生的费用，并不能包括其他 费用。1996年的电子信息公开法还规定政府不得阻碍公众对政府开发的各种数据库的使用设置障碍，如不得收取开发该数据库所花去的费用。除此之外，信息获 取的文件格式的选择权也赋予了公众。同时，美国在便利获取上的努力还包括建立政府门户网站，通过提供搜索引擎服务和统一入口，方便民众对各项社会服务的需 求。美国的这种做法被称为“公开获取”的典范。相反的例子如欧盟，习惯被称为“成本回收型”。因为欧盟诸多国家都明确要求政府机构可以收取除了提供信息成 本之外的其他一定的增值费用，作为利润弥补政府开发信息资源的开支。这种做法也得到了欧盟2003年关于公共信息再使用指令的支持。但这种做法被认为是阻 碍欧盟信息开发利用的绊脚石，并且也是其该市场远远落后于美国的主要症结。
（二）知识产权法律环境
政府是否对其所拥有的信息资源拥有版权直接影响到相关商业机构在获取政务信息资源的费用和再次使用问题。如果政府对其所拥有的政务资源拥有版权，就可以制 定相关版权转让许可合同，收取相应的转让费用，并且政府还可以对相关许可人设定许可条件等。这无疑对政务信息资源增值开发利用的顺畅性大打折扣，从而也会 因此而降低其他相关机构进行增值开发利用的灵活性和积极性。
美国的版权法明确禁止任何联邦政府对其所拥有的政务资源设定知识产权，该项规定使任何因此而试图通过版权保护来阻碍政务信息资源的获取成为徒劳，这也使任 何人都可以以任何形式复制政府信息并以任何价格进行出售。当然，这项规定只是适用于联邦政府，对于州政府并不适用。各州可对其所拥有的政务资源设定知识产 权，并限制再次使用。欧盟许多国家的做法也和美国大不相同。许多国家的知识产权法明确规定政府对其所拥有的政务资源持有版权，未经许可，不得擅自使用，版 权限制无疑造成了欧盟在信息增值服务市场上和美国的巨大差距。
（三）不正当竞争法律环境
在美国，因为政府和商业机构的职责界定明确，政府不从事和增值服务相关的活动，而只从事一些信息资源的原始积累和其他非赢利性开发利用，所有商业服务都交 给私营机构进行，这使信息资源增值开发利用市场竞争能够确保在没有政府参与的前提下公平进行。但欧盟则相反，政府机构可以直接提供经加工后增值的信息产 品，这就无疑产生公私机构之间的竞争问题。公营机构可以滥用其垄断地位，对提供给私营机构的信息进行加工，使私营机构无法获取和公营机构相同质量的政务信 息资源。公营机构可以通过一味地降低成本，通过低价竞争排挤私营机构进入到该增值开发利用市场。公营机构还可以即时获取政务资源，但私营机构的即时获取却 无法确保，并且公营机构还可以在一定程度上高价向私营机构收取政务信息资源的费用，但其自身却不需要支付任何费用。公营机构还可以通过许可合同，对私营机 构的开发利用进行限制，而其自身却可以不受任何限制。这一切都可能产生竞争不公的问题，从而抵消了私营机构进入该市场的信心以及积极性。
另外，政府在广泛运用信息技术的前提下已经能够直接向社会提供增值产品，但其并不能统揽所有增值产品的供应并满足所有客户的需求。和私营机构相比，公营机构会显得竞争不足，提供的信息产品质量也会大打折扣。
（四）隐私权保护法律环境
政务信息资源增值开发利用中的隐私权保护问题十分重要。在信息技术发达的今天，任何看似不相关的信息都可能造成个人隐私的泄露，商家也可通过开发利用个人 信息牟取非法利润。政府机构在确保政务信息资源可以得到增值开发利用的同时，绝不可忽视对个人隐私的保护。国际上保护个人隐私的惯例有：一是个人对其自身 的信息具有自决权。也就是说，个人对政府所拥有的关于其个人的信息有申请公开并进行修改的权利。二是个人信息的获取要合乎行政管理的需要，对于和行政管理 的需要没有联系的个人信息不应收集。三是个人信息的存储需要遵循必要性原则，如果没有必要存储涉及个人的信息，就完全可以删除。四是政府机构应确保所保有 的个人信息具有绝对的准确性。五是个人信息的使用应该受到严格控制，政府应建立一套可以使得政务资源在转让时能确保个人信息不必要泄露的机制，并且也应对 转让方的再次使用进行有条件的限制，防止其进行不合理的商业运用，从而对个人造成伤害。
（五）信息公开法的缺省。
信息公开法是政务信息资源社会化 增值开发利用的前提和基础。我国至今还没有出台一部信息公开方面的专门性法律。虽然各省市在进行 了该方面立法尝试。但内在缺陷很明显，一是立法层级较低，无法对增值开发利用提供全方位的最佳保障。同时，各地立法不统一，无疑使得信息获取变得相对不平 等，进而使得增值开发利用的市场人为地进行了分割。
政务信息资源的版权限制。依据我国《著作权法》的相关规定，除了法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方 正式译文以及时事新闻不得有版权限制外，其他政务信息资源都可能成为版权保护的客体。于是，政务部门可能会出于本部门的利益考虑，实施一些版权方面的合法 限制。如通过签定著作权许可使用合同限制其使用的地域范围、期间、许可使用的权利的专有性与否以及要求支付报酬等。这些规定虽然是合法的，但却不反应政务 信息资源增值开发利用的最佳法律环境的需求。
不正当竞争和垄断规制法律规定的空白。虽然，我国《反不正当竞争法》中规定了政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制 其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。这似乎对进行增值开发利用的市场主 体之间的不公平竞争进行了规制。但却忽略了政府自身也可以成为增值开发利用的主体，直接参与到市场竞争当中去的可能。随之而来的是行政垄断问题。我国反垄 断法还没有出台，但草案中规定了行政垄断问题。具体规定了四种形式的行政垄断，包括强制买卖、限制市场准入、强制经营者限制竞争和抽象的行政垄断行为。这 对于政务信息资源的增值开发利用是个福音。
隐私法律规定的空白。随着社会对信息的开发利用的重视，相关隐私问题的保护就成为了必要。不能一味强调增值开发利用而忽视了隐私的保护，但目前还没有隐私 保护方面的法律。仅有的规定只是可以散见在民法通则和相关司法解释当中，这无疑造成了隐私保护方面的不足。
二、完善我国政务信息资源开发利用的法律环境设想
我国相关政务信息资源已经初步建成，这标志着社会化增值开发利用的条件已经初步具备。结合我国的信息化战略的确立，为了充分发挥信息产业作为我国未来经济 新的增长点的作用，笔者认为，从长远角度来看应该采用美国，而非欧盟经验。欧盟经验从短期来讲有明显效益。但从长远来讲并不符合信息化战略的需求，因为追 寻的是长远目标和宏观效应。通过信息化不是只为了各个拥有政务信息资源的公共部门能创造多少收益，而是应该看到整个国家可以因为信息产品的充分市场化所带 来相关产业的勃兴，从而增加国家税收收入和就业岗位的提供。至于涉及政务信息资源的社会化商业增值开发利用中的法律环境问题，应注意如下：
制定《信息公开法》。通过该法确立政务信息资源的最大化公开原则。还可以确立政务信息资源方便相关私营机构获取原则。私营机构可以拷贝软件，可以选择提供 信息的载体。私营机构还可以依据情况，能够即时获取政务信息资源。最后还可以明确政务信息资源的社会化增值开发利用的收费要合乎提供信息所产生的实际成本 的原则。该法还可以要求政府提供公开信息索引，以便私营机构能够得知政府拥有哪些信息。
修改《版权法》对政府对其拥有的政务信息资源的知识产权进行必要的限制。虽然依据我国的相关法律，政府可以对其所开发的政务信息资源拥有知识产权，但为了 促使政务信息资源的增值开发利用，政府不应通过知识产权对信息资源增值开发利用进行不必要的限制。如不得设定过分的许可义务，企图阻止私营机构开发和公共 机构正在开发或将要开发的增值产品。
修改《反不正当竞争法》和出台《反垄断法》。通过这些法律确保公平竞争原则。政府机构应尽量和商业机构的增值开发利用划清界限，不应直接参与市场竞争。政 府机构应避免由于垄断信息资源而排挤或者区别对待不同的商业机构。政府机构应向社会提供同等质量的信息资源。政府机构应事先公布相关信息资源更新和收集的 通知，方便私营机构能够及时获取相关资源并确保各机构之间没有不必要的歧视。
制定《个人数据保护法》以确保个人隐私不得到侵犯。政府应该根据个案，建立一套可控制个人隐私不得到侵犯的运行机制。这里包括拥有个人信息的准确性，个人信息的可公开和修改性，政务信息资源共享的有条件性和个人信息收集的合目的性等。
发表于《商业时代》2007年第22期
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